Termos de Referência não são índices de relatório


Seria melhor chamá-los de Bases de Referência

Há cerca de um século ou mais que projetos e obras de engenharia, quando solicitados por instituições do governo, apresentavam um maço de folhas que continham o descritivo do que desejavam. Dessa forma os “oficiais engenheiros” e “os mestres de risco” podiam entender seus pedidos, orçarem os respectivos preços e elaborarem propostas de trabalho. Esses maços de folhas de papel eram os descritivos dos projetos e obras. Até então, praticamente não existiam engenheiros civis.

No entanto, em meados do século 20, com o financiamento de projetos e obras feito por meio de bancos internacionais de desenvolvimento, eram eles próprios que definiam as regras do jogo, através dos conhecidos Guidelines. Eram guias de orientação dos trabalhos e tinham as mesmas finalidades para os interessados em fazer projetos e obras de diversas naturezas. Então, já existia a engenharia civil, talvez uma alternativa amistosa à engenharia militar, que dominara o mercado brasileiro de projetos e obras.

A partir da segunda metade do século 20 houve a abertura do mercado de estudos ambientais, mais especificamente dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA). As três instâncias de governo passaram a ditar as regras para a elaboração obrigatória dos EIA relativos a projetos de novos investimentos. Assim, foram criados instrumentos institucionais que qualquer investidor precisa solicitar a um órgão ambiental público. Os títulos destes instrumentos variam, embora todos tenham a mesma finalidade: orientar a elaboração de Estudos de Impacto Ambiental. Alguns estados brasileiros chamam-no de Instrução Técnica; outros, de Termo de Referência ou TdR. Neste artigo adotaremos este último.

Muitos profissionais ao receberem um TdR para um estudo ambiental, entendem que o relatório final do estudo deverá ter como índice os itens constantes do TdR. Nós discordamos desta visão, muito embora os textos dos TdR sejam bastante impositivos.

Na verdade, a nosso ver, os TdR constituem apenas as orientações básicas das informações que deverão constar dos estudos. Apresentam os temas a serem abordados e, quando têm boa qualidade técnica, informam a profundidade da análise requerida em cada tema. Serão as metodologias ambientais utilizadas pelos profissionais do setor que definirão a forma, a estrutura e o conteúdo dos EIA.

Todavia, órgãos ambientais públicos, em todas as instâncias do poder público, produzem termos de referência bastante distintos em suas demandas por informação, conhecimento e análises necessárias para emitirem licenças ambientais de novos projetos e obras de engenharia. Isso pode causar confusão caso as organizações que sabem elaborar os EIA não possuam o domínio técnico de metodologias adequadas para essa finalidade.

Temos uma proposta da elaboração de Termos de Referência para estudos ambientais em geral. Visando a estimular o debate, apresentamos suas principais seções básicas.

É imprescindível um bom Termo de Referência para qualquer Projeto

É imprescindível um bom Termo de Referência para qualquer Projeto

Modelo para Elaboração de Termo de Referência

Para elaborar termos de referência (com o estilo de orientações) alguns elementos devem ser devidamente considerados. Segue a apresentação e a discussão de propostas de conteúdo para TdR destinados a licitações públicas e privadas.

1. Identificação do estudo em licitação

O primeiro elemento de um TdR é a identificação dos trabalhos solicitados, contendo a especificação necessária para que as organizações interessadas em realizá-los verifiquem se suas competências são suficientes ou se necessitam de parcerias.

Dentre os possíveis temas de termos de referência ambientais seguem alguns exemplos:

  • Estudos Preliminares de Viabilidade Ambiental;
  • Estudos de Desapropriação e Perdas Compensáveis;
  • Formulação de Cenários da Transformação Ambiental;
  • Diagnósticos Ambientais de empreendimentos e de suas áreas de influência;
  • Estudos de Impactos Ambientais e Relatórios de Impactos Ambientais;
  • Avaliação de Impactos Ambientais;
  • Produção e gestão de Audiências Públicas;
  • Desenvolvimento, Implantação e Gestão de Projetos Ambientais;
  • Desenvolvimento, Implantação e Gestão de Planos Ambientais em geral;
  • Levantamento e Gestão de Passivos Ambientais, dentre outros.

Além do tema e nome do estudo a ser realizado, constam da identificação o nome da organização contratante, bem como o nome e a localização do projeto a que se destinam os trabalhos. Por exemplo:

A Prefeitura Municipal de Rio Longo, Estado do Amazonas, Brasil, convida às organizações interessadas em participar da licitação para a elaboração do “Projeto de Reabilitação Ambiental dos Igarapés da Bacia do Rio Longo”.

2. Data e Local da Licitação

A data e o horário limite da licitação devem constar do TdR, bem como o endereço completo do local onde as propostas serão entregues.

3. Antecedentes

São considerados “elementos antecedentes aos trabalhos” todos os interesses institucionais e comunitários envolvidos com a necessidade de sua realização. Além disso, são também antecedentes relevantes todos os estudos e projetos já realizados que tenham vinculações com os trabalhos discriminados. Um bom TdR cita esses estudos e projetos, bem como a sua fonte.

4. Justificativas

Para projetos da iniciativa privada as principais justificativas estão contidas nos produtos e serviços a serem oferecidos e nos mercados a que atenderão.

Já para projetos públicos as justificativas normalmente estarão associadas a frágeis quadros ambientais territoriais existentes e suas tendências de novos impactos adversos se nenhuma ação for realizada. Nesses casos, o estudo licitado deve possuir passos concretos para a implantação de programas, projetos e ações ambientais destinadas à melhoria e à manutenção da estabilidade ambiental da região a ser trabalhada.

O mesmo é válido para concessões e privatizações: as medidas projetadas para a melhoria da qualidade ambiental devem ser consideradas como justificativas dos projetos.

5. Prazo dos trabalhos

O prazo total para execução dos trabalhos pode ser definido pela organização contratante. Caso não o seja, fica a cargo de cada empresa que participa da licitação definir seu prazo.

6. Objetivo dos estudos licitados

Os resultados dos trabalhos demandados sempre possuem um alvo global a ser alcançado, tanto para a entidade que o solicita, quanto para as comunidades das áreas a serem contempladas pelo estudo.

Para o exemplo apresentado, relativo à Reabilitação ambiental dos Igarapés da Bacia do Rio Longo, o objetivo dos estudos teria a seguinte forma e conteúdo:

“Garantir condições técnicas para a melhoria da qualidade ambiental e de vida nos Igarapés da Bacia do Rio Longo e de suas áreas de entorno, até janeiro de 2014”.

7. Metas dos estudos

Todas as metas constituem alvos de menor prazo, derivados do objetivo global estabelecido para os estudos. A forma de enunciar as metas operacionais é a mesma que a dos objetivos: uma ação, os resultados decorrentes e a data final para sua conclusão.

O conjunto das metas, às vezes denominados por objetivos específicos, precisa ser capaz de atender ao objetivo global estabelecido. Em outras palavras, o objetivo global será plenamente alcançado após a consecução de todas as metas dele derivadas.

Admitindo que a data final do objetivo global dos estudos é janeiro de 2014, seguem exemplos de metas (MTA) que o realizam para o projeto de reabilitação em pauta.

  • MTA-01: Definir a área de interesse para o projeto, até set. 2013.
  • MTA-02: Programar e realizar inspeções ambientais temáticas na área de interesse, até out. 2013.
  • MTA-03: Documentar e relatar as inspeções realizadas, até nov. 2013.
  • MTA-04: Elaborar minuta das conclusões dos estudos, até dez. 2013.
  • MTA-05: Apresentar minuta do projeto à agência ambiental (que determinou sua realização), até dez. 2013.
  • MTA-06: Elaborar documento final do projeto de Reabilitação ambiental dos Igarapés da Bacia do Rio Longo, até jan. 2014.

Alguns TdR já apresentam o objetivo e as metas fixados.

8. Conhecimento do problema

Estudos ambientais demandam que as organizações interessadas em realizá-los possuam conhecimento prévio das questões a serem solucionadas através dos trabalhos demandados pelo TdR.

Não se trata ainda de saber “como fazê-los”, mas do amplo conhecimento e entendimento das vulnerabilidades e questões ambientais a serem solucionadas.

Este conhecimento prévio deve ser apresentado pelas organizações participantes, salientando as questões ambientais a serem enfrentadas que constituem os pontos chave a ser considerados. Muitas vezes é necessária uma visita a campo para coleta de dados primários, de dados secundários e registros visuais da área de interesse para os trabalhos.

As organizações participantes da licitação apresentam o texto do conhecimento do problema de forma estruturada, concisa e objetiva. Mas há casos em que a própria entidade licitante apresenta o “seu conhecimento do problema”.

9. Metodologia de execução

A metodologia de execução dos estudos constitui a abordagem técnica que será utilizada para a realização dos estudos, ou seja, como cada organização participante elaborará os estudos ambientais.

Uma vez escolhida a metodologia, cada participante deverá descrevê-la em sua sequência de tarefas. Não basta colocar o título pelo qual ela é reconhecida no mercado. Por outro lado, não há necessidade de redigir um tratado científico para apresentá-la. Basta demonstrar sua estrutura, a sequência de suas atividades e, de forma sucinta, como realizá-las. Ou seja, basta demonstrar que a gerência da equipe possui o domínio tecnológico no uso da metodologia selecionada e seus limites de aplicação.

10. Plano de Trabalho

Planos de trabalho visam a programar a alocação dos recursos humanos, técnicos e logísticos necessários para realizar o desenvolvimento de estudos e projetos. Além da estrutura e das atividades referidas na metodologia, duas variáveis são básicas para a elaboração do plano de trabalho:

  • O prazo disponível para os estudos, sobretudo quando ele é fixado pela organização contratante; e
  • Determinações específicas definidas pela organização contratante acerca dos resultados intermediários e finais solicitados, em termos de prazos, conteúdo, forma e apresentação.

O plano de trabalho, além do fluxograma das atividades, deve descrever o processo utilizado para realizar cada atividade.

11. Cronograma físico

Cada organização participante apresenta um cronograma físico contendo todas as atividades distribuídas no tempo e seus respectivos produtos, intermediários e finais. Se o prazo dos trabalhos houver sido definido pela organização contratante o cronograma físico deve atendê-lo ou reduzir sua duração total.

12. Preço dos estudos

A organização promotora da licitação deverá decidir entre duas linhas de ação: ou (i) definir o preço dos estudos no termo de referência ou (ii) solicitar que as organizações participantes da licitação estimem o preço de seus trabalhos para realizar o estudo que está sendo licitado. Vamos efetuar algumas considerações acerca de cada alternativa.

13. Apresentação do preço dos estudos

As organizações participantes apresentarão seus respectivos preços de forma padronizada, considerando recursos humanos, recursos técnicos, recursos logísticos e eventuais serviços de terceiros.

14. Cronograma de desembolso

O cronograma de desembolso é físico-financeiro. Ou seja, a cada produto intermediário e final deve estar associada uma parcela do preço total. Deve haver um acordo entre a organização promotora e as participantes da licitação de que os pagamentos sejam realizados por mês.

Para os mais interessados em saber como elaborar TdR

Para elaborar bons Termos de Referência para estudos ambientais é necessária muita clareza e objetividade em seus textos, de forma a reduzir as ambiguidades na interpretação dos leitores.

Quanto menos burocracias e complicações forem criadas pela organização que deseja o estudo ambiental, melhor será para todas as partes envolvidas.

Por fim, não obrigue às organizações interessadas a executarem uma metodologia de trabalho específica. Há inúmeras metodologias que sempre podem ser aplicadas a qualquer estudo ambiental.

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