Gestão de Licenças Ambientais


1. Introdução

O presente artigo busca oferecer meios para gerenciar processo do licenciamento ambiental de projetos  de empreendimentos e renovação de licença para empresas existentes. Estes processos estão previstos em lei, mas sua gestão não se encontra procedimentalizada. A lei não proporciona condições para que todas as atividades a serem realizadas por um empreendedor sejam padronizadas e acessíveis às demais partes interessadas.

Que se saiba, não há qualquer lei que determine: “todos os empreendedores precisam possuir um processo para gestão de suas licenças ambientais”. Mas, com certeza, grandes organizações o possuem, ainda que somente em papel.

O artigo oferece sugestões para a forma de atuação das agências ambientais no que diz respeito ao licenciamento ambiental de projetos de empreendimentos. Orienta alguns procedimentos básicos, sem os quais a lei vigente poderá não ser atendida. Considera ainda as condições de relacionamento e atendimento técnico às “empresas clientes” que solicitam licenciamento, de forma a esclarecer eventuais dúvidas processuais.

Este artigo sugere meios e instrumentos para que a gestão dos processos de licenciamento tenha seus registros e documentações integradas, tanto por parte das instituições públicas licenciadoras, quanto por parte das organizações que demandam licenças ambientais. Desta forma será possível estabelecer uma convivência de mútuo reconhecimento e de melhoria do desempenho de todas as partes interessadas.

2. Sugestões para a entidade licenciadora

Entidade Licenciadora é qualquer instituição pública que possua a atribuição legal para (i) definir os estudos ambientais necessários ao licenciamento, (ii) responsabilizar-se pela análise dos estudos elaborados, (iii) formular parecer sobre os mesmos, (iv) solicitar complementos para os estudos analisados e (v) emitir ou não as respectivas licenças. Estas entidades costumam ser institutos, fundações, secretarias estaduais e secretarias municipais. Doravante serão chamadas ‘agências ambientais’.

Após quase três décadas de convivência profissional com agências ambientais de todo o país, torna-se possível efetuar algumas considerações acerca do que se julga serem as principais variáveis relativas à gestão da obtenção de licenças de projetos e obras de novos empreendimentos, bem como das renovações de licenças de operação para organizações existentes.

Basicamente são sete variáveis que precisam ser consideradas por toda agência ambiental, em qualquer país do mundo:

  • Logística da agência ambiental.
  • Capacidade de gestão do licenciamento.
  • Motivação, conscientização e treinamento da equipe.
  • Visão dos clientes externos.
  • Visão dos clientes internos.
  • Qualidade do Termo de Referência ou das ditas normas técnicas.
  • Intercâmbio técnico entre agências ambientais.

Segue a análise de cada uma e os efeitos positivos que podem causar sobre investimentos, geração de riqueza, geração de empregos e até governabilidade.

2.1. Logística da agência ambiental

A logística básica envolve estrutura, atribuições, procedimentos, computadores, softwares e acesso a Internet. Há mais outros elementos destes derivados, mas sua realização será função das necessidades do ambiente interno e externo de cada agência, ou seja, de seus clientes.

Não é imprescindível que a logística seja totalmente implantada de uma só vez. Mas é fundamental que sejam estabelecidas metas, programadas no tempo, para a realização de cada necessidade logística. Caso contrário, todos serão afogados pela própria burocracia improdutiva.

2.2. Capacidade do gestor de licenciamento

Experiência, formação adequada, liderança, visão do presente e do futuro, são algumas das capacidades requeridas por este cargo. Portanto, deve ser um cargo a ser ocupado por seleção de mérito, exclusivamente técnica e gerencial.

2.3. Motivação, conscientização e treinamento

Toda a equipe, técnica e administrativa, deve ser motivada e conscientizada a respeito da importância de suas funções e resultados. Deve ainda receber treinamento sistemático nas práticas dos estudos ambientais que analisam e licenciam.

2.4. Visão dos clientes externos

A agência ambiental deve estar consciente de que empreendedores, investidores, executivos e gestores ambientais de qualquer organização, privada ou pública, são seus clientes a partir do momento em que solicitam a abertura de um processo de licenciamento ambiental.

Considerando a categoria de clientes, é essencial que percebam o melhor atendimento, desde a porta de entrada da agência, em reuniões, esclarecimento de dúvidas, solicitações de informações e durante todo o processo de licenciamento.

2.5. Visão dos clientes internos

Internamente os órgãos que compõem a estrutura de uma agência ambiental devem estar cientes de que as funções e atribuições de cada um concorrem e convergem para as mesmas finalidades. Devem constituir um sistema integrado, de tal sorte que cada órgão é cliente interno dos demais. Assim sendo, os resultados da operação da agência ambiental somente terão qualidade a partir do compartilhamento de funções e atividades entre todos os órgãos de sua estrutura.

A visão dos clientes internos de uma agência permite sua adequada programação, sobretudo de forem estabelecidas e consensuadas metas organizacionais de curto prazo. Tais metas reduzem prazos, retrabalhos e geram expressivas economias. O clima organizacional torna-se mais ameno e as atividades que se somam, de órgão para órgãos, animam a produtividade, sobretudo pelo atingimento das sucessivas metas estabelecidas.

2.6. Qualidade do Termo de Referência

A obtenção e a renovação de licenças ambientais podem demandar uma série de estudos e serviços distintos a serem realizados às custas dos investidores. São estudos de impactos ambientais, relatórios de impactos ambientais, estudos ambientais complementares, planos básicos ambientais, planos executivos ambientais, implantação de projetos ambientais, auditorias ambientais anuais e obrigatórias, levantamento de passivos ambientais e, eventualmente, outros estudos de certa forma ainda pouco conhecidos. Para cada tipo de estudo ou serviço, a agência ambiental emite um termo de referência, o qual tem por finalidade oferecer a estrutura dos estudos ou serviços a serem executados, assim como, em tese, a profundidade dos conhecimentos que deverão constar dos relatórios finais.

Quando os termos de referência são elaborados por órgãos públicos que não se enquadram como agências licenciadoras, outras exigências costumam ser aparecer. A exemplo: a equipe mínima necessária ao estudo; a formação mínima dos técnicos a serem alocados ao estudo; o prazo total de execução do estudo; e, em alguns casos, itens dos atestados de serviços realizados que comprovam a experiência das empresas que elaboram os estudos. Nestas situações, muitas empresas consultoras optam por não participar da licitação, senão pela falta da documentação mínima exigida, pela aparência de que a licitação, de certa forma, encontra-se ‘prejudicada”.

Pelo exposto deduz-se que a qualidade do termo de referência, cumprindo devidamente com suas finalidades, sem exageros, é fundamental para o bom relacionamento entre a agência e os empreendedores.

2.7. Intercâmbio técnico entre agências ambientais

A troca de experiências e de soluções entre agências ambientais é muito benéfica para todas. Soluções implantadas com sucesso devem ser transferidas de agências que possuam as necessidades já solucionadas para as demais. No Brasil isso já aconteceu com a informatização de alguns processos do licenciamento através do uso da Internet. Várias agências estaduais seguiram o exemplo de um estado que beneficiou seus processos através de rotinas operando na internet. Contudo, são rotinas que podem ser bastante melhoradas e que ainda não atendem a seus clientes externos, ou seja, investidores e empreendedores.

Considerando o desempenho das variáveis acima apresentadas é fácil concluir que a atuação otimizada das agências ambientais são mais um fator para atração de investimentos na área sob sua jurisprudência, gerando empregos e riqueza, e beneficiando a governabilidade pública.

3. Sugestões para o empreendedor

No processo de licenciamento ambiental podem estar envolvidas diversas instituições e pessoas, com as mais variadas funções e interesses, de natureza pública e privada. Estabelecer o acompanhamento e a gestão deste processo demanda registrar e documentar tudo o que nele acontece, no tempo, de modo a criar a necessária massa crítica para apoio à tomada de decisão.

Dentre as instituições e pessoas envolvidas, podem ser listadas as seguintes, dentre outras:

  • O empreendedor, que deve realizar ou renovar o processo de licenciamento ambiental;
  • A agência ambiental (ou agências ambientais), à qual cabe licenciar o empreendimento, estabelecendo as operações ambientais necessárias, bem como o formato e conteúdo das mesmas;
  • Instituições municipais, que algumas vezes solicitam que certos aspectos do município sejam considerados pelos estudos;
  • A empresa de consultoria, contratada pelo empreendedor, para realizar os estudos ambientais, conforme definidos pela agência ambiental responsável;
  • O Ministério Público, em suas diversas instâncias;
  • Outros órgãos públicos, exigindo a inclusão de critérios específicos às suas matérias;
  • Organizações não-governamentais, em conformidade com suas respectivas áreas de atuação;
  • Universidades e centros de pesquisas;
  • A mídia, em geral;
  • Comissões, assembleias, conselhos, associações de moradores e comitês;
  • Cidadãos interessados.

O número de instituições e pessoas envolvidas pode ser bastante elevado. Por este motivo, os empreendedores muitas vezes são convidados a emitir uma grande quantidade de relatórios em papel e em meio digital, o que é um absurdo de ordem ambiental.

Alguns diplomas legais propõem e/ou determinam que os relatórios dos estudos sejam enviados para inúmeras partes interessadas. De um lado é bastante razoável, de forma a ouvir especialistas em áreas do conhecimento às vezes não contempladas pelas equipes das agências ambientais. De outro, tende a ampliar os prazos dos processos de licenciamento, bem como gerar demandas para novos estudos que não estavam previstos nos termos de referências anteriormente emitidos pelas agências licenciadoras.

Citando um exemplo factual. No fim da década de 90, um empreendedor decidiu realizar um EIA/Rima de um empreendimento que já se encontrava em operação desde o fim da década de 70. As obras já haviam sido totalmente realizadas. Não havia novas obras a realizar. Os estudos foram considerados corretamente pelo empreendedor, como necessários para ter garantia de conformidade legal e ambiental do empreendimento, ainda que na época de sua construção não existisse legislação que o obrigasse a realizar qualquer estudo.

O empreendimento, situado em um município de cerca de 600 km2, possui diversas unidades, que se encontram geograficamente distribuídas em uma área envoltória de aproximadamente 20 km2. Contudo, se todas as suas unidades fossem colocadas lado a lado, resultaria uma ocupação de no máximo 5 km2, ou seja, cerca de 0,84% do território municipal.

Significa dizer que, durante as obras, houve desmatamentos e movimentos de terra, de sorte a que fossem implantadas estradas de acesso a todas as unidades, mantendo a vegetação existente em muitos dos sítios circunvizinhos às obras. Nas áreas de desmatamento não ocupadas, aconteceu a rebrota e a mata secundária cumpre com sua função.

Os estudos foram realizados com base no termo de referência estabelecido pela agência ambiental responsável pelo licenciamento. No entanto, o empreendedor recebeu a seguinte informação, meio aos trabalhos em andamento: para obter a licença de seu empreendimento, operando há quase duas décadas, haveria de realizar o levantamento arqueológico do município inteiro e apresentar relatório conclusivo, com projetos e ações que permitissem o seu devido salvamento.

Ocorrências como esta, além de não serem comuns, tendem a se reduzir no futuro. Contudo, nada mais adequado para o empreendedor do que registrar todos os seus processos e criar uma espécie de jurisprudência interna para a obtenção e renovação de licenças ambientais.

Para cada entidade envolvida no processo de licenciamento ambiental, o empreendedor deve possuir uma rotina de gestão da obtenção ou renovação de licenças. Deve colher informações envolvendo diversos atributos de cada entidade envolvida, a saber:

  • Qual o nome da entidade envolvida?
  • Qual sua missão formal no processo de licenciamento?
  • Quais são suas atribuições legais?
  • Qual a equipe dedicada à análise dos estudos solicitados?
  • Quem é o líder da equipe e qual é sua formação ou experiência?
  • Há consultores externos contratados para esta análise? Quem são eles?
  • Qual é a formação acadêmica de cada um?
  • Telefones e e-mails de todos os envolvidos.

Além disso, deve informar-se das atividades e tarefas que cada entidade poderá realizar, quais sejam:

  • Natureza das tarefas a serem executadas;
  • Prazos previstos e realizados para a realização das tarefas;
  • Causas de antecipações e atrasos na realização das tarefas;
  • Demandas inesperadas por estudos complementares;
  • Datas previstas e realizadas de audiências públicas;
  • Entidades presentes nas audiências públicas;
  • Causas factuais do não recebimento de licenças ambientais;
  • Avaliação das tarefas realizadas pelas entidades.

Estes dois conjuntos de itens auxiliam na definição da natureza de cada instituição envolvida e dos processos analíticos e burocráticos que devem realizar. De antemão, é possível afirmar que cabem às entidades licenciadoras, por lei, as maiores responsabilidades e competências nos processos de análise dos estudos, bem como da emissão ou da renovação de licenças.

Nossa sugestão a executivos de empresas investidoras é a seguinte: informatizem esse processo por meio de aplicativos residentes na internet, contendo todas as informações referentes aos itens e temas acima apresentados. O custo é baixo, sobretudo se comparado às economias operacionais resultantes.

Todos os empreendedores precisam de luz e automação de seus processos de licenciamento

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